La ausencia del principio de taxatividad en las sanciones por faltas administrativas: una violación a los derechos humanos
Los artículos 75 y 78 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) tienen una falla en su diseño, pues enumeran las sanciones aplicables a las faltas administrativas —graves y no graves— en forma de catálogo abierto, sin establecer cuál de esas sanciones corresponde a cada conducta específica. La consecuencia de esto, es que dos servidores públicos que cometan exactamente la misma falta, o equivalente, pueden recibir consecuencias jurídicas completamente distintas, según el criterio —libre y no vinculado normativamente— de la autoridad que resuelva el caso. Esa indeterminación no es una particularidad técnica del derecho administrativo, sino que representa una violación al principio de taxatividad que, a su vez, compromete los derechos humanos a la igualdad y a la seguridad jurídica reconocidos tanto en la Constitución como en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Una lectura directa de los preceptos en cuestión basta para advertir el problema. El artículo 75 de la LGRA enlista las sanciones por faltas no graves, que pueden ser amonestación pública o privada, suspensión, destitución, sanción económica e inhabilitación temporal. A su vez, el artículo 78 reproduce una lógica similar para las faltas graves. Ninguno de los dos numerales articula una correspondencia entre las conductas tipificadas en los artículos anteriores —nepotismo, uso indebido de información, conflicto de interés, entre otras— y una sanción determinada o siquiera un rango específico de sanciones. Si bien es cierto que el artículo 77 ofrece criterios de graduación como la gravedad del daño, las condiciones socioeconómicas del infractor o la reincidencia, esos parámetros sirven para calibrar la intensidad de la consecuencia una vez que ésta ha sido elegida, y no para resolver la pregunta previa y más importante: ¿cuál de las sanciones del catálogo es la que procede? Esa pregunta la ley simplemente no la responde, y eso es lo que genera la incertidumbre jurídica motivo de este ensayo.
Veamos, el principio de taxatividad exige que la norma punitiva describa con suficiente precisión tanto la conducta reprochable como la consecuencia que le corresponde. No se trata de un requisito discrecional de técnica legislativa, sino de un estándar mínimo de certeza que cualquier sistema jurídico está obligado a satisfacer. Incluso, la entonces Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que este principio no demanda una determinación absoluta, pero sí impone al legislador la obligación de “excluir márgenes irrazonables de discrecionalidad” (SCJN, Primera Sala, 2017, tesis 1a./J. 24/2016 (10a.).
El primer efecto visible de esta indeterminación es la desigualdad en la aplicación de la LGRA. En la práctica, ésta permite que la misma conducta sea sancionada con cualquiera de las opciones del catálogo, pues ocurre que una persona sea destituida e inhabilitada por nepotismo mientras otra, en circunstancias prácticamente idénticas, reciba únicamente una suspensión. La ley no prohíbe ese trato diferenciado ni ofrece una justificación objetiva para él; simplemente lo hace posible. Eso choca con el derecho a la igualdad consagrado en el artículo primero constitucional y en el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que exigen que personas en situaciones equivalentes reciban un tratamiento normativo equivalente (principio de Igualdad ante la Ley).
El segundo efecto es la incertidumbre jurídica. Un servidor público que lee la LGRA puede identificar qué conductas están prohibidas, pero no puede saber, con base en el texto de la ley, qué consecuencia específica enfrentará si las realiza. No sabe si perderá el cargo o solamente recibirá una amonestación. Esa opacidad en las consecuencias no es un detalle menor, ya que limita la capacidad de las personas para orientar su conducta y, al mismo tiempo, abre un margen para que factores ajenos al derecho influyan en la decisión sancionadora. Como señala Atienza (2013), una norma jurídica que describe la hipótesis normativa pero no determina la consecuencia con suficiente precisión no satisface el estándar mínimo de racionalidad legislativa exigible en un sistema constitucional. La seguridad jurídica, en su vertiente de lex certa, demanda que las consecuencias de las acciones sean previsibles, y cuando no lo son, contradicen entonces los derechos humanos consagrados en el artículo 14 constitucional y noveno de la citada Convención.
No sobra mencionar que la jurisprudencia interamericana refuerza esta postura. En Baena Ricardo y otros vs. Panamá, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció que el principio de legalidad en materia sancionatoria se extiende más allá del derecho penal y exige que la ley defina con suficiente claridad tanto los hechos sancionables como sus consecuencias (Corte IDH, 2001). Más de una década después, en López Lone y otros vs. Honduras, el mismo tribunal reiteró que la previsibilidad de las consecuencias jurídicas de los actos de los funcionarios públicos es un requisito que se desprende directamente del principio de legalidad y del derecho a las garantías judiciales (Corte IDH, 2015). Por tanto, considero que el diseño actual de los artículos 75 y 78 de la LGRA no satisface ninguno de esos estándares, pues permite que la consecuencia jurídica de una conducta sea, en la práctica, una incógnita hasta el momento en que la autoridad decide.
Sin embargo, vale la pena detenerse en el argumento más serio que podría esgrimirse a favor del modelo actual. Podría sostenerse que la discrecionalidad en la elección de la sanción es no solo inevitable, sino deseable, señalando que las circunstancias de cada caso son irrepetibles, y un catálogo abierto permite a la autoridad hacer justicia en el caso concreto, tomando en cuenta factores que ninguna ley puede prever con anticipación. Bajo esta lectura, los criterios matizadores del artículo 77 bastarían para orientar la decisión y garantizar una individualización razonable de la sanción. Me parece que el argumento no carece de lógica, y sería un error descartarlo sin examinarlo.
Empero, creo que el argumento confunde dos operaciones jurídicas que conviene mantener separadas: el primero, “seleccionar” la sanción aplicable a una conducta determinada y, segundo, “graduar” la intensidad de esa sanción dentro de un rango. El principio de taxatividad exige determinación en la primera operación; es perfectamente compatible con cierto margen de apreciación en la segunda. Por ejemplo, que la ley establezca que el abuso de funciones debe sancionarse con destitución e inhabilitación, y que los criterios para matizar contenidos en el artículo 77 sirvan para definir el plazo concreto de la inhabilitación, es un modelo que respeta tanto la certeza jurídica como la individualización.
Nieto García (2005) lo plantea con precisión: la discrecionalidad administrativa en materia sancionadora solo es legítima cuando la ley delimita el campo de decisión con criterios objetivos; fuera de esos límites, no es discrecionalidad sino arbitrariedad. Y la arbitrariedad, en un sistema que se rige por el principio de legalidad y el respeto a los derechos humanos, no tiene cabida, por más que se vista de flexibilidad.
Concluyendo, La LGRA debe ser corregida para que el legislador establezca una correspondencia clara entre cada tipo de falta y la sanción o sanciones que le corresponden, reservando los criterios de graduación para ajustar la intensidad de la consecuencia ya determinada. Mientras eso no ocurra, las autoridades resolutoras están obligadas, por mandato constitucional y convencional, a motivar exhaustivamente y con criterios objetivos cada decisión sancionadora. No se puede permitir que el derecho administrativo discipline con base al humor del día, o a otros intereses ajenos a lo estrictamente legal, ya que de ser así, representa una violación a los derechos humanos protegidos por nuestro orden jurídico.
*Por: Mauricio Molina Rosado
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